Viernes
07 de Agosto de 2020
Sociedad

27 años de dualidad cambiaria en Cuba. Parte 2

Autor: Joel Ernesto Marill Domenech (Agradecer los comentarios de los profesores Henry Colina y Ahmed Ación López para la realización de este texto.)
Fotos: Ilustración de Victor Carralero
Fecha: 18 de Mayo de 2020

Podríamos identificar, en sentido general -aunque no se agota en las mismas- tres características fundamentales de nuestro esquema cambiario y monetario actual que se intentan superar:

a) Dualidad monetaria. Existencia de dos monedas nacionales CUP y CUC.

b) Dualidad cambiaria.[1] Existencia de dos tasas de cambio por sectores de la economía (jurídico y población).

c) Sobreevaluación de la tasa de cambio del sector jurídico.

El problema de fondo que enfrenta el ordenamiento monetario no es la existencia de dos monedas circulando en la economía, sino que existan dos sectores (jurídico y población) con tipos de cambio diferentes entre sí. Una economía podría desenvolverse sin mayores desequilibrios con dos monedas locales, si existiera una sola tasa de cambio de referencia fundamentada. Este estado no sería un punto óptimo, pero generaría dificultades mucho menos complejas de manejar, que las producidas por un esquema dual de tasas de cambio.

Son las otras dos características del esquema cambiario y monetario quienes condicionan las mayores dificultades en el proceso de ordenamiento, así como la causa de la mayoría de las distorsiones generadas por dicho esquema. Por un lado, la existencia de dos tasas de cambio, que en algún momento permitió un manejo diferenciado por sectores, no es justificable hoy. Por otro lado, la sobreevaluación en una de dichas tasas (la del sector jurídico), debido al sostenimiento de una tasa de cambio fija que no expresa los desequilibrios de los flujos monetarios y comerciales de dicho sector. En estas condiciones se genera una serie de distorsiones que hacen imperiosa la realización del ordenamiento.

Existe una amplia bibliografía avanzada con respecto a un tema tan peliagudo como este. Se recomienda, para una mayor profundidad, consultar a autores como Hidalgo (2008), Vidal (2008), Hidalgo, V., Doimeadios, y., Licandro, G., & Licandro, J. A. (2011), Pérez C. (2011), Hidalgo (2015) y Lage (2016). Estudiosos que han abordado las causas y consecuencias de este fenómeno, mientras realizan propuestas para su superación en el país. El trabajo que hoy se presenta no pretende agotar el debate, solo sistematizar y mostrar algunas de las características y derivaciones del sostén de un esquema de dualidad cambiaria en el país.

La primera gran dificultad asociada al esquema cambiario actual está en la imposibilidad de medir los costos reales de la actividad económica. Hecho este que se acentúa aún más en una economía con bajo desarrollo de las relaciones monetario mercantiles donde los precios no expresan los desequilibrios asociados a la escasez y preferencia en la demanda de los consumidores, ni transfieren directamente a los costos la variación de precios internacionales. Ello trae como consecuencia una gran opacidad en la contabilidad empresarial, las cuentas nacionales y fiscales, haciendo más complejo tomar decisiones precisas basadas en las mismas. En dicho contexto las políticas económicas se vuelven mucho menos certeras y la planificación empresarial menos eficiente.

Así mismo, un tipo de cambio sobreevaluado, hace que la demanda de divisas potencial[2] del sector empresarial sea muy superior a la que puede ofertar la economía, esto genera una inconvertibilidad de hecho en el sector jurídico, que debe recurrir a la asignación centralizada de divisas que respondan al plan de la economía. Por tanto, muchas empresas son incapaces de cerrar su ciclo productivo en las monedas que operan. El fantasma de la inconvertibilidad se presenta en la forma de que las empresas no pueden cambiar a divisa toda la parte de sus ingresos en la moneda local (CUP o CUC) que necesitan para su actividad a la tasa de cambio oficial, pues esta se encuentra de hecho sobreevaluada, lo que afecta su reaprovisionamiento y ocasiona sistemáticas interrupciones en su ciclo productivo, así como en sus estrategias de inversión. Este fenómeno ha llevado a un incremento considerable de la centralización y sus costos más indeseables: reducción de la autonomía empresarial, mayor asignación centralizada de recursos y en general un retroceso en el empleo efectivo de las relaciones monetario mercantiles.

Así mismo dicho esquema, en especial la sobreevaluación del sector jurídico, trae aparejada una fuerte propensión a subsidios e impuestos implícitos, distorsionando los análisis de la rentabilidad empresarial. La tasa actual abarata las importaciones a la vez que reduce los ingresos obtenidos por las empresas exportadoras. Este fenómeno es de hecho un subsidio a la importación y un impuesto a los exportadores. Dichos impuestos y subsidios implícitos son operaciones cuasi-fiscales que no quedan reflejadas de forma clara en el presupuesto, puesto que operan de forma automática, implícitos en la tasa de cambio.

En algunos casos empresas irrentables económicamente resultan rentables debido a una contabilidad permeada por subsidios implícitos, mientras que otras empresas (fundamentalmente exportadoras) necesitan ser subsidiadas por el presupuesto dado que los costos internos en CUP resultan ser mucho mayores que sus ingresos por exportaciones a una tasa de cambio 1x1. En el medio de estos dos casos extremos existe toda una amalgama de pequeñas distorsiones en el tejido empresarial, que impiden dar una evaluación precisa de la posición de la rentabilidad de las empresas. En este contexto se profundiza el efecto perverso de que el aumento de las exportaciones lleva aparejado un aumento de los gastos del presupuesto, que debe cubrir los costos internos en CUP de las mismas, dado que estos no pueden ser cubiertos a una tasa de cambio que otorga 1 CUP por cada USD de exportación.

De forma similar, el esquema dual de tasas de cambio condiciona la multiplicación del poder de compra de las empresas, que realizan gastos en CUC en el sector de la población. Un CUC de las empresas, que dentro de dicho sector representa un valor monetario equivalente a 1 CUP, se multiplica de hecho al pasar al sector de la población. Esto supone a la par un aumento del poder adquisitivo de las empresas en dicho sector y una emisión monetaria no controlada previamente por el Banco Central. La cantidad total en un balance unificado en CUP aumenta en la economía pues al pasar de un sector a otro el CUC multiplica x 24 la cantidad de CUP que representa, de esta manera sin realizarse una emisión programada ha aumentado de facto la cantidad de CUP en la economía. Este fenómeno ocurre en ambos sentidos generalizándose disímiles procesos de emisión y des-emisión no controlados por el Banco Central, que en la práctica suponen también subsidios e impuestos implícitos, pero ahora entre el sector jurídico y el de la población.

Estos subsidios e impuestos implícitos en las operaciones entre el sector jurídico y el sector de la población funcionan a modo de un arbitraje de precios y costos que permite que empresas que presentan costos a la tasa de cambio del sector empresarial, sean ficticiamente rentables (en su contabilidad) al recibir ingresos en CUP a una tasa 25 veces mayor que la de sus costos. De esta manera empresas como las que distribuyen la canasta normada (la libreta), incurren en gastos en CUP, CUC y USD, que luego son (o pueden ser) total o parcialmente cubiertos por sus ingresos en CUP al nivel de precios de la población. A una tasa empresarial 1x1, la contabilidad en un balance en CUP arroja que muchas empresas en esta situación son contablemente rentables. Lo que ocurre realmente es que estas empresas reciben un subsidio implícito por tasa de cambio, que dibuja la ficción contable de su rentabilidad positiva y condicionan el hecho de que las mismas no reciban subsidios contabilizados o el valor de estos sea mucho menor al que debería realizarse a una tasa de cambio fundamentada.

En sentido amplio este esquema crea incentivos contradictorios entre la gestión empresarial y los objetivos de desarrollo nacional. Generando alicientes a la importación en condiciones donde a las empresas les resulta mucho más barato (en su contabilidad) importar que comprar en el mercado interno; a la par que desincentiva la búsqueda de exportaciones en un esquema que no premia la actividad exportadora. La tasa de cambio, que debiera ser el precio relativo de referencia en una economía pequeña y abierta, no permite dar las señales correctas para una colocación eficiente de los recursos. El ministro de economía Alejandro Gil se expresaría al respecto: «Por determinadas distorsiones existentes en el entorno monetario del país, hoy importar es más barato que producir en el país. En tanto ese entorno monetario persista tenemos que buscar la manera de dirigir los financiamientos a la industria nacional». (Gil, 2019)

De manera general estas distorsiones traen fuertes afectaciones al manejo de las políticas macroeconómicas monetaria y fiscal. En la primera por la existencia de fuentes de emisión no controladas por el BCC y por la segmentación obligatoria a la que debe someterse la política monetaria con análisis y acciones de política diferenciada por sectores. En la segunda porque igualmente la existencia de impuestos y subsidios cuas-fiscales, a la par de otras distorsiones en los ingresos y gastos del mismos ocasionados por la dualidad cambiaria y la sobreevaluación del sector jurídico, impiden la determinación correcta de la posición fiscal de la economía y el manejo consistente (y funcional) de los saldos del presupuesto.

Las dificultades anteriores condicionan que sea objetivamente imposible desarrollar un manejo financiero autónomo del sector empresarial de la economía. Este no es posible dado que las empresas no pueden trazar sus estrategias en base a sus propios recursos financieros, ni proyectar sus operaciones a partir de sus ingresos y gastos en moneda local, dada que la misma es de hecho inconvertible. Se tiene que recurrir así obligatoriamente a un control centralizado de un recurso clave: las divisas. La inconvertibilidad, obliga al manejo administrativo de las divisas, lo que provoca la desconexión total de los flujos financieros entre las monedas nacionales y las propias divisas, condicionando una gestión administrativa de tipo de cambio mediante la restricción de la demanda (con los famosos CL[3] y otros mecanismos).

Los costos que hoy destacamos asociados al esquema cambiario son ya por sí mismos justificaciones suficientes para emprender el proceso de ordenamiento. Pero este proceso no es, sin embargo, motivado únicamente por estos costos, sino que es el cierre consecuente de las políticas monetarias y cambiarias implementadas a partir de 1993.[4] La renuncia parcial de la soberanía monetaria al aceptar la dolarización parcial de la economía (y el resto de medidas del paquete), fue pensado como una política temporal que, al extenderse, aún sin la circulación del dólar, profundizó las distorsiones propias a la par que generó nuevas y costosas deformaciones. La tarea del ordenamiento hoy es doble y mucho más necesaria: cerrar el ciclo de transformaciones iniciada en 1993 y corregir las nuevas deformaciones que generó por su sostenimiento.

El proceso de ordenamiento hoy lleva aparejado, y necesita, una inmensa coordinación interinstitucional, reservas mínimas tanto de recursos como de divisas para afrontar un shock a las finanzas internas, un clima macroeconómico estable y un análisis certero de los posibles escenarios que se darán en cada fase del mismo. Algunos especialistas también argumentan que son necesarios un incremento mayor de la productividad y transformaciones institucionales que permitan a las empresas estatales tener un mayor margen de maniobra para aprovechar la devaluación en condiciones donde pueda operar con mayor autonomía y responder productivamente en mejores condiciones.

El ordenamiento en el fondo también se trata de eso, de premiar la eficiencia, esclarecer la ineficiencia y crear patrones claros que permitan incentivar a los mejores productores a desarrollarse en un mejor contexto. Este debe tener igualmente como premisa que ese impulso a la producción no debe perder nunca de vista el fin último de nuestra economía que responde a garantizar el bienestar de los ciudadanos que son simultáneamente los copropietarios de los medios de producción fundamentales.

Como condición necesaria entonces para el éxito de ordenamiento monetario y los impactos que de este se esperan sobre la actividad económica en el mediano plazo, está entonces el desarrollo y profundización de las relaciones monetario mercantiles a lo interno de la economía nacional. En particular la creación de un mercado cambiario, aunque regulado fuertemente, puede contribuir a convertir la tasa de cambio en lo que debe ser, uno de los precios relativos más importantes de la economía. De no ocurrir ese desarrollo, la devaluación del tipo de cambio a lo interno del sector jurídico se convertiría en un traspaso administrativo de costos que no envía señales productivas reales, incluso en el caso de enviarlas no encontrará un ambiente propicio para que las empresas actúen en consecuencia. Si las empresas no son capaces de captar señales, costos (y precios) y trazar sus estrategias productivas en base a criterios de eficiencia, el éxito global de la devaluación será realmente limitado. El éxito completo del ordenamiento necesita de la creación de estas condiciones, que suponen profundas transformaciones institucionales, como paso previo para este. El limitado avance en las mismas disminuye notablemente las expectativas que puedan tenerse del impacto real de la devaluación sobre la economía.

Pero, por otro lado, no se puede esperar al estado óptimo, que puede no llegar nunca, más aún cuando la acumulación de nuevos desequilibrios monetarios asociados a nuevas perturbaciones en la economía condiciona que tendrá que ser cada vez mayor el tamaño de la devaluación que se realice para corregir los mismos. El mayor ajuste, sin dudas, vendrá de la devaluación inicial, que rondará (si se ajusta a una tasa similar a la de la población) un 2400%. Aún así, la acumulación de nuevos desequilibrios hará mayores y más impredecibles otros ajustes cambiarios a los que podríatenerque someterse la economía

Es evidente que mientras se mantenga el distanciamiento social por el coronavirus no existen condiciones reales para emprender dicho proceso, más aún cuando los esfuerzos económicos del país deben estar orientados a financiar las necesidades incrementadas de la salud pública y a minimizar los efectos de la recesión mundial que se avecina. Así mismo, un proceso como el ordenamiento monetario necesitará de una movilidad ciudadana que en estos momentos se encuentra gravemente disminuida[5]. Sin embargo, una vez que se supere la etapa más crítica del aislamiento y de los efectos económicos de la recesión, se deberá poner un énfasis central en esta tarea, pues lo táctico no nos puede hacer perder de vista lo estratégico.

En el peor de los escenarios, dilatándose aún más el fin de las medidas de protección, se podría optar por una unificación parcial que iniciaría en el sector jurídico, como han propuesto algunos especialistas en días recientes. La necesidad imperiosa del ordenamiento, que deberá formar parte de las medidas económicas de respuesta a la recuperación post-COVID, justifica avanzar sobre la misma aún sin todas las condiciones óptimas para ello. El nuevo escenario impone igualmente, a la par del escaso nivel de trasformación institucional que se logró previo al proceso, repensar los objetivos y alcances del ordenamiento. No está del todo claro cuáles serían los objetivos iniciales ya previstos, pero en las nuevas condiciones no tendría mucho sentido avanzar en el camino de nuevos incrementos salariales y ajustes similares como la eliminación de la canasta normada y otros subsidios a la población, que debían venir asociados al ordenamiento como se deduce de las intervenciones de algunos funcionarios como el Jefe de la comisión de Implementación y Desarrollo (Murillo, 2017). Tal vez, en las condiciones actuales, se deban perseguir objetivos menos ambiciosos y totalizadores. Adelantar por etapas el proceso, avanzando en aquellos aspectos de menor complejidad como la unificación monetaria en la población, puede ser una solución factible siempre que las condiciones epidemiológicas lo permitan.

Finalmente se debe tener presente que el ordenamiento monetario, y en especial la unificación cambiaria y la devaluación del tipo de cambio jurídico, si bien será la culminación de un largo proceso de transformaciones y su realización traerá considerables beneficios a la economía, no solucionará por sí mismo otros problemas de la economía cubana. La baja productividad del trabajo, el reducido poder de compra de los salarios, la descapitalización a lo interno del sector empresarial estatal, el débil desarrollo infraestructural, las trabas institucionales al desarrollo de la empresa privada, las dificultades del desarrollo de la inversión extranjera, están conectados con el proceso, pero conllevan otras medidas para su consecución. Tampoco traerá mágicamente una trasformación productiva que haga despegar la agricultura. Estos no son, ni pueden ser, los objetivos a corto plazo que se le pidan al ordenamiento.

El proceso sí permitirá poner en cuentas claras la actividad económica del país, facilitando así la toma de decisiones de política económica a las autoridades competentes. A la vez que posibilitará a las empresas realizar una proyección prospectiva de sus operaciones y ejecutar mejores estrategias productivas que redundarán, de conjunto con otras transformaciones, en un crecimiento de la producción interna y una mejora de la eficiencia conjunta de la economía en el mediano plazo.

El ordenamiento monetario por sí mismo no puede resolver los problemas estructurales e institucionales de fondo que aquejan a nuestra economía. Pero permite ponernos al inicio del camino, esclarecer los mecanismos de toma de decisiones y dar un paso más para el desarrollo del país. Este proceso es, en el fondo, solo el inicio de un camino más complejo, un camino que ha de llevar a transformaciones mucho más profundas de nuestra economía. Crear las condiciones para ellas es el verdadero objetivo y la vara por la que se ha de medir el éxito del ordenamiento monetario.

 

Bibliografía.

- BCC (2004). Resolución N.80/2004 del Banco Central de Cuba. La Habana. Banco Central de Cuba.

- BCC (2005). Acuerdo N.13 del Comité de Política Monetaria del Banco Central de Cuba. La Habana. Banco Central de Cuba.

- BCC (2005). Acuerdo N.15 del Comité de Política Monetaria del Banco Central de Cuba. La Habana. Banco Central de Cuba

- Gaceta Oficial (1993): Decreto Ley 140. La Habana. Gaceta Oficial de la República de Cuba.

- Hidalgo, V.; Doimeadios, Y.; Licandro G.; Licandro J. A. (2011): Políticas macroeconómicas en economía parcialmente dolarizadas. Montevideo. Zonalibro.

- Lage, C. (2016): «Esquema general de política monetaria en el nuevo escenario de la economía cubana». Tesis en opción al grado científico de Doctor en Ciencias Económicas. Universidad de La Habana.

- Lineamientos de la política económica y social del partido y la revolución. (2016)

- ONEI (Varios años). Anuarios Estadísticos.

-Gil, Alejandro (2019): Intervención de Alejandro Gil, Ministro de Economía en el espacio mesa redonda. Recuperado de: www.mep.gob.cu

-Hidalgo, V. (2008). De la dolarización a la unificación monetaria en Cuba. Economía y Desarrollo, 133 - 164.

-Vidal (2008). La encrucijada de la dualidad monetaria. Revista Nueva Sociedad, No. 216, 90 – 106

-Pérez, C. (2011). Esquema de política monetaria para el segmento de la población de la economía cubana. La Habana: Tesis presentada en opción al grado científico de Doctor en Ciencias Económicas, Universidad de La Habana.

-Hidalgo, V. (2015). Políticas macroeconómicas en Cuba: un enfoque institucional. En M. Bergara, & V. Hidalgo, Transformaciones económicas en Cuba: una perspectiva institucional. Montevideo: Universidad de la República.

- Muirllo Jorge, Marino (2017): Intervención en el X periodo ordinario de secciones de la VIII Legislatura de la ANPP. Recuperado de: www.juventudrebelde.cu



[1] La economía cuenta también con otros arreglos de tasas de cambios sectoriales como las que funcionan en la Zona Especial de Desarrollo Mariel o en las transacciones entre la agricultura y el turismo. Pero estas no son tasas de cambio oficiales, sino arreglos fiscales en donde el presupuesto compensa las diferencias entre la tasa de cambio oficial y la que se emplea en dicho sector.

[2] La demanda efectiva de divisas del sector empresarial termina siendo regulada por mecanismos administrativos, pero existe una demanda potencial que parte de los niveles de liquidez real en moneda doméstica y las necesidades de importación con que cuenta dicho sector.

[3] CL: Certificado de Liquidez en Divisas, instrumento asignado centralmente que hace convertible a divisas una parte de los CUC que poseen las empresas estatales.

[4] Ver 27 años de dualidad cambiaria en Cuba. Parte I

[5] Aquí se hace referencia fundamentalmente a la unificación monetaria en el sector de la población que supone una movilidad ciudadana para el cambio del efectivo.ç

 

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